Wissenswertes

Das Neutralitätsgebot als rechtliche Scheinwaffe gegen staatliche Courage

Von Rechtsanwalt Jost v. Glasenapp
Sozius in der Kanzlei Speckin, v. Glasenapp & Partner PartGmbB Greifswald

I. Einleitung

"Wir gehen in den Reichstag hinein, um uns im Waffenarsenal der Demokratie mit deren eigenen Waffen zu versorgen. Wir werden Reichstagsabgeordnete, um die Weimarer Demokratie mit ihrer eigenen Unterstützung lahmzulegen. Wenn die Demokratie so dumm ist, uns für diesen Bärendienst Freifahrkarten und Diäten zu geben, so ist das ihre Sache. Uns ist jedes gesetzliche Mittel recht, den Zustand von heute zu revolutionieren. Wenn es uns gelingt, bei diesen Wahlen sechzig bis siebzig Agitatoren unserer Partei in die verschiedenen Parlamente hineinzustecken, so wird der Staat selbst in Zukunft unseren Kampfapparat ausstatten und besolden. ... Wir kommen als Feinde! Wie der Wolf in die Schafherde einbricht, so kommen wir. Jetzt seid ihr nicht mehr unter Euch.

Ich bin kein Mitglied des Reichstages. Ich bin ein IdI. Ein IdF. Ein Inhaber der Immunität, ein Inhaber der Freifahrkarte. Wir sind gegen den Reichstag gewählt worden, und wir werden unser Mandat im Sinne unserer Auftraggeber ausüben. Ein IdI hat freien Zutritt zum Reichstag, ohne Vergnügungssteuer zahlen zu müssen. Er kann, wenn Herr Stresemann von Genf erzählt, unsachgemäße Zwischenfragen stellen, zum Beispiel, ob es den Tatsachen entspricht, dass besagter Stresemann Freimaurer und mit einer Jüdin verheiratet ist. Er beschimpft 'das System' und empfängt dafür den Dank der Republik in Gestalt von 750 Mark Monatsgehalt – für treue Dienste."

Josef Goebbels, Der Angriff. 30. April 1928, S. 1 f.
Dieses Zitat gewinnt auch heute zunehmend an Aktualität. Die NPD und in ihrem Gefolge auch andere Organisationen, die verfassungsfeindliches Gedankengut in die Welt tragen (z. B. PEGIDA), nutzen die bürgerlichen Freiheitsrechte des demokratischen Rechtsstaates, um ihrem verfassungsfeindlichen Ansinnen, welches teilweise unverhohlen die Beseitigung des demokratischen Rechtstaates zum Ziel hat, zum Erfolg zu verhelfen. Nicht nur dass die NPD ihre parlamentarischen Rechte wahrnimmt, sie und andere Organisationen nutzen auch das im freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat unerlässliche Grundrecht der Versammlungsfreiheit, um unverhohlen ihren verfassungswidrigen Zielen Ausdruck zu verleihen. Dabei nutzen sie auch das ebenfalls im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat unerlässliche Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz dazu, mithilfe der Gerichte Widerspruch in Form von Städten und Gemeinden oder von Repräsentanten von Städten und Gemeinden organisierten oder unterstützten Gegenveranstaltungen zu unterbinden. Dabei berufen sie sich auf das ebenfalls im freiheitlich-demokratischen Staat zentrale Neutralitätsgebot des Staates im politischen Meinungskampf. Teilweise hatte insbesondere die NPD mit diesem Vorgehen Erfolg (so VG Gera und VG Greifswald), teilweise ist sie jedoch mit diesem Vorgehen unterlegen (VG Stuttgart, VG Potsdam und OVG Berlin-Brandenburg). Auch die sich aus der PEGIDA-Bewegung abgeleiteten, sich auf Landes- oder Kommunalebene gebildeten Bewegungen (BAGIDA und DüGIDA), haben bereits entsprechende Versuche unternommen, Aufrufe staatlicher Stellen zu Gegendemonstrationen gerichtlich untersagen zu lassen. Sie sind allerdings zurzeit aus formalen Gründen gescheitert. Das OVG Nordrhein-Westfalen hat in seiner Entscheidung vom 12.01.2015, Az.: 15 B 45/15 ausgeführt, dass es sich im Rahmen des einstweiligen Rechtschutzverfahrens angesichts der schwierigen und bisher ungeklärten Fragen im Zusammenhang mit dem Neutralitätsgebot außerhalb des Wahlkampfes nicht in der Lage sieht, eine Prognose hinsichtlich des Hauptsacheverfahrens zu treffen. Hierauf hat sich auch das VG München in seiner Entscheidung vom 19.01.2015, Az.: M 7 E 15.136 gestützt.

Hier soll es zunächst um die Frage gehen, welchen Inhalt das Neutralitätsgebot hat und wie weit es geht. Dabei soll herausgearbeitet werden, welches Verhalten staatlichen Stellen und seinen Beamten unter Berücksichtigung des Neutralitätsgebotes untersagt ist, und welches Verhalten demgegenüber zulässig ist.

Im Weiteren soll der Frage nachgegangen werden, ob es rechtlich möglich sein kann, sich das Neutralitätsgebot gegen von staatlichen Stellen organisierte oder unterstützte Gegenveranstaltungen gegen Demonstrationen mit verfassungsfeindlichem Inhalt nutzbar zu machen.

II. Das Neutralitätsgebot im demokratischen Staat

1. Ausgangslage
In der Demokratie geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Die personellen Träger der politischen Staatsorgane erhalten ihre Legitimation zur Ausübung der Staatsgewalt ausschließlich vom Volk. Diese Legitimation erfolgt in regelmäßigen zeitlichen Abständen durch freie und geheime Wahlen.

Dieser zentrale Akt demokratischer Machtverleihung bedarf eines besonderen Schutzes vor Zwang und unzulässigem Druck. Er erfordert aber auch, dass die Wähler ihr Urteil in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fällen können. Eine zentrale Rolle in diesem Prozess kommt nach der Konzeption des Grundgesetzes den politischen Parteien zu (Art. 21 GG). Sie wirken nicht nur an der politischen Willensbildung mit, sondern ihnen sind auch gleiche Chancen und Rechte zu gewähren. Die Willensbildung der Wähler und die Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich dabei in einer Wechselwirkung. Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken auf den Willensbildungsprozess der Wähler ein und sind gleichzeitig Gegenstand dieser Willensbildung. Meinungen des Volkes wirken auf die Willensbildung der Staatsorgane ein. Die personellen Träger der politischen Staatsorgane werden bei ihrem Verhalten stets auch die Meinungen des Volkes im Blick haben (vgl. zu alledem BVerfG v. 02.03.1977, Az.: 2 BvE 1/76, sowie vertiefend und weiterführend BVerfG vom 16.12.2014 Az.: 2 BvE 2/14 zu Äußerungen einer Ministerin im Wahlkampf).

Der zentrale Akt demokratischer Legitimation – die Wahl – bedarf vor diesem Hintergrund eines besonderen Schutzes. Durch die Wahl muss sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin vollziehen und nicht umgekehrt. Es ist daher den Staatsorganen trotz der Wirkungen ihrer Regierungsarbeit auf die Meinungs- und Willensbildung des Wählers verwehrt, in ihrer amtlichen Funktion durch besondere Maßnahmen über diese notwendigen Wirkungen hinaus auf die Willensbildung des Volkes einzuwirken. Sie dürfen sich in ihrer amtlichen Funktion weder mit politischen Parteien identifizieren, noch politische Parteien bekämpfen. Staatliche Mittel dürfen für diese Zwecke nicht eingesetzt werden. Dem Staat ist es gem. Art. 20 Abs. 2 GG verwehrt, durch Parteinahme im Wahlkampf auf die Wettbewerbsverhältnisse zwischen den politischen Kräften Einfluss zu nehmen. Die Staatsorgane haben als solche allen zu dienen und sich im Wahlkampf neutral zu verhalten (vgl. BVerfG a.a.O.).

2. Zeitliche Geltung des Neutralitätsgebotes
Nach dem oben Gesagten gilt das (politische) Neutralitätsgebot nur im Vorfeld und im Hinblick auf Wahlen. Das BVerfG hat in den zitierten Entscheidungen immer wieder betont, dass sich die Staatsorgane im Wahlkampf in dem herausgearbeiteten Sinne neutral zu verhalten haben. Dies ließe den Schluss zu, dass außerhalb des Wahlkampfes die Beschränkung im politischen Meinungskampf nicht gelte (so in der Tendenz OVG Berlin Brandenburg, Beschluss vom 14.12.2012, Az.: 1 S 127.12). Soweit man dieser Sichtweise die Entscheidung der BVerfG vom 26.06.2002, Az.: 1 BvR 670/91 (Entscheidung zur Berichterstattung der Bundesregierung über die "Osho-Bewegung", ehemals Bhagwan) entgegenhalten will, so ist dies zweifelhaft. In dieser Entscheidung befasst sich das BVerfG mit der Verpflichtung des Staates zur Neutralität gegenüber Religionen und Weltanschauungen und prüft die Verletzungen der Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG (Religionsfreiheit). Diese weltanschauliche Neutralität, die natürlich nicht nur in Wahlkampfzeiten gilt, ist von dem politischen Neutralitätsgebot zu unterscheiden. Bei erstem geht es um die Sicherung des Grundrechtes auf Religionsfreiheit, bei zweitem um die Sicherung der Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie durch möglichst freien Wählerwillen und die Aufrechterhaltung der Chancengleichheit der für den politischen Willensbildungsprozess wesentlichen politischen Parteien. Allerdings hat auch das BVerfG in der Entscheidung eine sachliche und wahrheitsgemäße, wenn auch kritische Auseinandersetzung mit den Zielen und Inhalten von Religionsgemeinschaften ausdrücklich gebilligt.

In seiner abweichenden Meinung zu der Entscheidung des BVerfG vom 02.03.1977, Az.: 2 BvE 1/76 führt der Verfassungsrichter Dr. Geiger Folgendes aus:
"Es genügt nicht, daß es die Regierungsstellen künftig unterlassen, in der dargestellten Weise in den Bundestagswahlkampf einzugreifen. Sie haben auch Vorkehrungen dagegen zu treffen, daß Material, das außerhalb der Wahlkampfzeit unbedenklich verteilt werden darf, nicht während der Wahlkampfzeit von den politischen Parteien als Mittel der Werbung verwendet wird."
Das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat in seiner Entscheidung vom 16.12.2004, Az.: 5/04 zur Frage des Neutralitätsgebotes Folgendes ausgeführt:
"Die politische Willensbildung des Volkes findet ihren besonderen Ausdruck in den Wahlen zu den parlamentarischen Körperschaften (BVerfG, Urt. v. 05.04.1952, BVerfGE 1, 208, 225). An dieser Willensbildung wirken die politischen Parteien mit, indem sie für ihre Programme und Vorstellungen mit dem Ziel werben, dass ihre Kandidaten bei Wahlen in das Parlament oder in die kommunalen Vertretungskörperschaften (BVerfG, Beschl. v. 07.05.1957, BVerfGE 6, 367, 373) gelangen. Insoweit sind die verfassungsmäßigen Rechte der politischen Parteien lediglich im Vorstadium vor dem Mandatserwerb betroffen (Clemens in: Umbach/Clemens, 1992, BVerfGG, §§ 63, 64 Rn 97)."
In einer vorherigen Entscheidung befasste sich das BVerfG bereits mit wertenden Stellungnahmen der Bundesregierung gegenüber einer politischen Partei außerhalb des Wahlkampfes. Es hat dabei ausdrücklich festgestellt, dass auch eine wertende Öffentlichkeitsarbeit, aus der eine Partei faktische Nachteile erleide, diese nicht in ihren Rechten aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzte. Wörtlich führte das BVerfG aus:
"Bei dieser Sachlage kann hier von einer Verletzung oder Gefährdung des der Antragstellerin durch Art. 21 GG verliehenen Status nicht die Rede sein. Der im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit des Bundesinnenministeriums publizierte Bericht 'Verfassungsschutz '73' stellt weder ein administratives 'Einschreiten' gegen die NPD dar, noch wird durch die Veröffentlichung dieses Berichts eine Verfassungswidrigkeit der NPD rechtlich geltend gemacht. Bei den von der Antragstellerin beanstandeten Äußerungen des Berichts, die NPD sei 'eine Partei mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung und Betätigung', sei 'rechtsradikal, rechtsextrem, eine Feindin der Freiheit und eine Gefahr für die freiheitliche Grundordnung', handelt es sich vielmehr um Werturteile, die der Bundesminister des Innern in Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Pflicht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu schützen, und im Rahmen seiner daraus fließenden Zuständigkeit für die Beobachtung verfassungsfeindlicher Gruppen und Aktivitäten abgegeben hat. An diese Werturteile sind keinerlei rechtliche Auswirkungen geknüpft. Soweit daraus für eine Partei faktische Nachteile entstehen, ist sie dagegen nicht durch Art. 21 GG geschützt (BVerfGE 39, 334 (360)).

Dies bedeutet indessen nicht, daß der Befugnis der Staatsorgane, negative Werturteile über Ziele und Betätigung nicht verbotener politischer Parteien kundzutun, keinerlei verfassungsrechtliche Schranken gesetzt wären. Das Recht solcher politischer Parteien auf Chancengleichheit als ein wesentlicher Bestandteil der demokratischen Grundordnung verbietet vielmehr jede staatliche Maßnahme, die den Anspruch der Partei auf die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen willkürlich beeinträchtigt. Danach wäre es der Regierung untersagt, eine nicht verbotene politische Partei in der Öffentlichkeit nachhaltig verfassungswidriger Zielsetzung und Betätigung zu verdächtigen, wenn diese Maßnahme bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich wäre und sich daher der Schluß aufdrängte, daß sie auf sachfremden Erwägungen beruhte. Das ist hier indessen nicht der Fall. Vielmehr erschöpfen sich die vom Bundesminister des Innern abgegebenen Werturteile – auch soweit sie zum Zwecke, die Öffentlichkeit über die Lagebeurteilung des Bundesinnenministeriums zu informieren (vgl. dazu BVerfGE 20, 56 (100)), allgemein zugänglich gemacht worden sind – in sachlich gehaltenen Meinungsäußerungen. Als solche sind sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 13, 123 (125 f.)). Sie müssen von der Antragstellerin, die auch ihrerseits in der Abgabe von Werturteilen nicht gerade zurückhaltend ist, als Teil der ständigen geistigen Auseinandersetzung, die für die freiheitliche demokratische Staatsordnung schlechthin konstituierend ist, hingenommen werden."

Aus alledem ergibt sich folgendes Bild hinsichtlich der zeitlichen Geltung des Neutralitätsgebotes:

Im Wahlkampf unterliegen die staatlichen Organe unter Berücksichtigung des Neutralitätsgebotes erheblichen Beschränkungen bezüglich ihrer Öffentlichkeitsarbeit. Von ihnen wird in diesen Zeiten größte Zurückhaltung bei der Darstellung ihrer eigenen Politik und der Auseinandersetzung mit den Programmen und Zielen anderer Parteien erwartet. Auch in Wahlkampfzeiten sind aber sowohl Öffentlichkeitsarbeit, als auch die Auseinandersetzung mit den Programmen und Zielen anderer Parteien durch staatliche Organe erlaubt, solange sie in sachlicher Weise erfolgen. Zulässige Öffentlichkeitsarbeit findet ihre Grenze dort, wo sie zur Wahlwerbung wird. Anlassbezogene Stellungnahmen sachlicher Art zu Vorgängen während des Wahlkampfes sind ebenfalls zulässig.

Außerhalb des Wahlkampfes ist staatlichen Organen demgegenüber jede Darstellung eigener Erfolge aber auch die kritische Auseinandersetzung mit den Programmen und Zielen konkurrierender Parteien erlaubt, soweit sie nicht willkürlich ist und auf sachfremden Erwägungen beruht. Ein Gebot zur strengen Neutralität oder zur gesteigerten Sachlichkeit besteht in Zeiten außerhalb des Wahlkampfes danach nicht.

Fraglich ist allerdings, wann der Wahlkampf beginnt. Es ließe sich die Auffassung vertreten, der nächste Wahlkampf beginne bereits am Tage der Wahl. Das ist meines Erachtens aber zu weit gefasst. Der Wahlkampf beginnt mit der Bestimmung des Tages der Wahl, denn erst ab diesem Zeitpunkt werden Wahlvorschläge bekannt gegeben. Wahlkampf im Zusammenhang mit dem Neutralitätsgebot findet während der Wochen statt, in denen die Kandidaten und Parteien als Konkurrenten sich "mit allen Mitteln" in der Öffentlichkeit um die Stimmen der Wahlbürger und um die Mandate bemühen, indem sie für ihr politisches Programm kämpfen und das Programm ihrer Konkurrenten bekämpfen (abweichende Meinung zur Entscheidung des BVerfG, Az.: 2 BvE 1/76 Dr. Geiger).

3. Inhaltliche Reichweite des Neutralitätsgebotes
Es ist bereits dargestellt worden, dass auch in Wahlkampfzeiten Informationen und sachliche Öffentlichkeitsarbeit zulässig, ja sogar notwendig sind. Es ist den staatlichen Organen insbesondere nicht verwehrt, zu einzelnen in der Öffentlichkeit diskutierten Themen, jedenfalls sachlich, wenn auch wertend, Stellung zu nehmen. Dabei sind die Anforderungen an die Sachlichkeit außerhalb des Wahlkampfes deutlich niedriger als im Wahlkampf. Aber auch im Wahlkampf kann eine amtliche Stellungnahme gegen Angriffe gerechtfertigt sein, wenn sie sachlich und nicht herabsetzend ist und wenn die Angriffe einen Polemisierungsgrad erreicht haben, der eine Erwiderung erfordert (VGH Mannheim NVwZ 1998, 126).

Die Abgrenzung, wann etwas von zulässiger sachlicher Information zur unzulässigen Wahlwerbung wird, ist jedoch schwierig und lässt sich nicht verallgemeinern. Maßgebend dürften die Umstände des jeweiligen Einzelfalls sein.

Dabei darf nicht ausgeblendet werden, dass auch die personellen Träger der staatlichen Organe sich im Wettbewerb um Wählerstimmen mit den übrigen Parteien befinden. Würde man ihnen, nur weil sie gerade ein Amt innehaben, versagen, überhaupt Werbung und Wahlkampf in eigener Sache zu machen, würde dies ebenfalls einen Verstoß gegen die Chancengleichheit darstellen. Dem wird u. a. dadurch Rechnung getragen, dass auch Wahlbeamte keinen Einschränkungen unterliegen, solange sie außerhalb ihrer amtlichen Funktion Wahlkampf betreiben. Es ist anerkannt und unbestritten, dass die personellen Träger staatlicher Organe dabei ihr ausgeübtes Amt nicht verschweigen müssen, die Erfolge ihrer Regierungsarbeit herausstellen und sich mit den anderen Parteien kritisch und auch polemisch auseinandersetzen dürfen. Wichtig ist nur, dass nie der Eindruck erweckt wird, es handele sich um amtliche Maßnahmen (hierzu grundlegend BVerfG vom 16.12.2014 Az.: 2 BvE 2/14).

Indizien für eine unzulässige Wahlwerbung in amtlicher Funktion sind z. B.:

  • Äußerungen und Darstellungen im amtlichen Teil der Bekanntmachungsorgane
  • Äußerungen anlässlich amtlicher Verrichtungen
  • fehlender konkreter Anlass
  • Verwendung von Dienstbriefbögen
  • mglw. Verwendung von Stadtwappen (a.M. VG Wiesbaden)
  • fehlende Sachlichkeit
  • nicht wettbewerbsneutral
  • herabsetzend
  • reklamehafte Aufmachung
  • Häufung vor der Wahl
  • Verteilung durch die Parteien
  • im Zusammenhang mit Wahlkampfveranstaltungen
4. Konsequenzen eines Verstoßes gegen das Neutralitätsgebot
Verstoßen staatliche Organe gegen das Neutralitätsgebot, gefährden sie die Wirksamkeit der durchgeführten Wahlen. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass Verstöße gegen das Neutralitätsgebot "Unregelmäßigkeiten vor der Wahl" darstellen können, die zur erfolgreichen Anfechtung der Wahl führen können. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass dieses Verhalten die Wahl beeinflusst hat, was bei unzulässigen Werbemaßnahmen immer der Fall sein dürfte.

Bei drohender Erstbegehung oder Wiederholungsgefahr können die entsprechenden Organe auch auf Unterlassung in Anspruch genommen werden.

III. Das Neutralitätsgebot im Zusammenhang mit "kommunalen" Aufrufen zu Gegendemonstrationen (ein Fallbeispiel)

1. Fallgestaltung
Die NPD plant in einer mecklenburg-vorpommerschen Stadt (X-Stadt) außerhalb des Wahlkampfes eine Demonstration zum 1. Mai unter dem Motto "Unsere Heimat - unsere Arbeit! Fremdarbeiterinvasion stoppen".

In der X-Stadt gründet sich ein Bündnis "X-Stadt ist bunt – Kein Ort für Neonazis". Das amtliche Bekanntmachungsblatt der Stadt enthält in seinem nicht amtlichen Teil einen Aufruf folgenden Inhaltes:

"X-Stadt ist bunt – Kein Ort für Neonazis"

– Aufruf zum 1. Mai –

Die Mitglieder der Bürgerschaft und der Oberbürgermeister rufen alle Bürgerinnen und Bürger der Stadt auf, gemeinsam mit ihnen am 1. Mai für Demokratie und Toleranz zu demonstrieren.

Unter dem Motto "X-Stadt ist bunt – Kein Ort für Neonazis" will sich ein breites demokratisches Bündnis unterschiedlichster Initiativen am 1. Mai gemeinsam einem Aufmarsch der NPD-Fraktion entgegenstellen.

Lesen Sie bitte weiter auf Seite 2."
Seite 2 enthält einen redaktionellen Bericht über ein Treffen der Initiatoren des Bündnisses im Rathaus der Stadt. Dort wird mitgeteilt, dass im Rahmen dieses Treffens u. a. die Aktionen im Zusammenhang mit der Gegendemonstration abgestimmt wurden. Der Oberbürgermeister der Stadt wird dabei u. a. mit dem Aufruf zitiert:
"Wir rufen alle Bürger auf, sich einzubringen". Dabei wurde der Begriff "Oberbürgermeister" dem vollständigen Namen des OB vorangestellt.
Weiter werden die gesammelten Ideen für geplante Aktionen in dem Artikel kurz dargestellt. Wörtlich heißt es dann
"'Die Vorschläge werden nun weiter diskutiert und in den nächsten Wochen weiter konkretisiert' erklärte der/die Koordinator/in des Präventionsrates, A. Verbände und Institutionen, die sich mit ihren Ideen einbringen wollen, können sich an den/die Koordinator/in des Präventionsrates A. wenden."
Es werden sodann die Diensttelefonnummer und die Dienst-E-Mail-Adresse des/der Koordinators/in als Kontakt angegeben.

Die NPD beantragt beim Verwaltungsgericht festzustellen, dass es rechtswidrig war, dass die X-Stadt im Hinblick auf die geplante Demonstration der NPD

  • ihr Rathaus für eine Abstimmungsrunde gegen die Demonstration der NPD zur Verfügung gestellt hat,
  • es dem/der Koordinator/in der X-Stadt gestattet hat, dass sie Ideen gegen die Demonstration über die Diensttelefonnummer und die Dienst-E-Mail-Adresse entgegennimmt,
  • geäußert hat, dass alle X-Städter
    • sich entgegenstellen
    • sich einbringen sollen.
2. Rechtliche Prüfung
2.1. Zunächst stellt sich die Frage, ob die angegriffenen Verhaltensweisen die NPD überhaupt in ihren Rechten verletzen können.

In Betracht käme zunächst eine Verletzung der Rechte aus Art. 8 GG (Versammlungsfreiheit). Allerdings sind die angegriffenen Verhaltensweisen offensichtlich nicht geeignet, das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit der NPD zu beeinträchtigen. Weder der Aufruf, sich gegen die Demonstration der NPD zu engagieren, noch die Unterstützung der geplanten Aktionen stellen das Recht der NPD in Frage, von ihrem verfassungsrechtlich garantierten Recht, zu demonstrieren, Gebrauch zu machen. Im Gegenteil – die geplante Gegendemonstration knüpft an die Demonstration der NPD an und nimmt sie zum Anlass für die geplante Gegendemonstration. Sie setzt daher die Demonstration der NPD voraus. Art. 8 GG garantiert demgegenüber nicht das Recht, seine Meinung widerspruchslos verbreiten zu können (anders aber offenbar VG Düsseldorf v. 09.01.2015 Az.: 1 L 54/15, ohne diese Frage überhaupt zu prüfen, allerdings aufgehoben durch OVG Nordrhein-Westfalen vom 12.01.2015 a.a.O.).

Etwas anderes könnte gelten, wenn zum Boykott der NPD-Demonstration aufgerufen würde. In einem solchen Fall könnte in der Tat angenommen werden, dass das Recht auf Versammlungsfreiheit angegriffen wird. Das Recht auf Versammlungsfreiheit setzt voraus, dass interessierte Teilnehmer ungehindert an einer Versammlung teilnehmen können. Ruft daher ein staatliches Organ unter Verwendung seiner staatlichen Autorität zu einem Boykott auf, könnte dies tatsächlich einige Interessierte davon abhalten, an der Demonstration teilzunehmen. Darum geht es hier aber ersichtlich nicht.

Auch ein Verstoß gegen § 5 PartG greift im vorliegenden Fall nicht. Nach dieser Bestimmung sollen alle Parteien gleichbehandelt werden, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche Leistungen gewährt. Um einen solchen Fall der Zurverfügungstellung von Einrichtungen oder der Gewährung öffentlicher Leistungen geht es hier allenfalls insoweit, als dass die X-Stadt dem Bündnis Räumlichkeiten und Diensttelefonnummern sowie Dienst-E-Mail-Adressen zur Verfügung gestellt hat. Die NPD macht aber schon nicht geltend, insoweit gleichbehandelt werden zu wollen. Zudem handelt es sich bei dem Bündnis nicht um eine Partei, bezüglich derer die NPD nach dieser Bestimmung Gleichbehandlung verlangen könnte.

Allerdings lässt sich nicht bestreiten, dass der Aufruf und die gewährten Unterstützungen geeignet sind, auf Grundlage des Neutralitätsgebotes des Staates die Rechte der NPD zu beeinträchtigen, denn die Handlungen sind natürlich dazu geeignet – und es ist auch beabsichtigt – der Verbreitung des mit der Demonstration der NPD zum Ausdruck gebrachten Gedankengutes entgegenzutreten. Das Neutralitätsgebot des Staates dient aber – wie dargestellt – gerade dazu, den Meinungskampf losgelöst von staatlichen Maßnahmen zu ermöglichen.

2.2. Fraglich ist aber, ob die Handlungen in amtlicher Funktion erfolgt sind. Dafür könnte sprechen, dass es in dem Aufruf heißt, der "Oberbürgermeister" rufe zu dem Engagement auf und zwar ohne, dass sein Name genannt wird. Damit wird gerade das Amt in den Vordergrund gerückt und nicht die Person. Zudem wird die Diensttelefonnummer und die dienstliche E-Mail-Adresse des/der Koordinator/in des Präventionsrates als Kontakt angegeben.

Andererseits befindet sich der Aufruf und der Artikel im nichtamtlichen Teil des Bekanntmachungsblattes (insofern weicht der Sachverhalt von dem ab, über den das VG Gera in seiner Entscheidung vom 06.07.2010, 2 E 465/10 zu entscheiden hatte). Es finden sich keine weiteren äußerlichen Anzeichen wie Wappen oder der Name der X-Stadt, die für eine amtliche Handlung sprechen könnten. M.E. lässt sich daher gut vertreten, hier bereits eine amtliche Handlung zu verneinen. Folgt man dieser Auffassung, wäre die Klage der NPD bereits an dieser Stelle als unbegründet zurückzuweisen, denn außerhalb amtlicher Funktion unterliegen die personellen Träger staatlicher Organe nicht dem Neutralitätsgebot (BVerfG vom 16.12.2014 Az.: 2 BvE 2/14).

2.3. Folgt man obiger Auffassung nicht, stellt sich die Frage, ob derartige amtliche Äußerungen gegen das Neutralitätsgebot verstoßen.

Dabei stellt sich zunächst die Frage, ob in dem geschilderten Fall das Neutralitätsgebot überhaupt Geltung entfaltet. Es ist dargestellt worden, dass die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung bisher das im politischen Meinungskampf geltende Neutralitätsgebot auf die Zeit des Wahlkampfes beschränkt hat. Es geht dabei um die Chancengleichheit der Parteien im Hinblick auf ihre Wahl (anders aber offenbar VG Düsseldorf a.a.O.).

Gemessen an den dargestellten Grundsätzen dürfte im vorliegenden Fall das Neutralitätsgebot aus zwei Gründen nicht zur Anwendung gelangen.

Zum einen findet die Demonstration der NPD und der Aufruf zur Gegendemonstration nicht im Wahlkampf statt und zum anderen handelt es sich bei dem von den staatlichen Organen der X-Stadt unterstützten Bündnis nicht um eine sich zur Wahl stellende Partei, sodass im Hinblick auf die Chancengleichheit im Wahlkampf keine Konkurrenzsituation vorliegt.

Dass das außerhalb des Neutralitätsgebotes geltende Sachlichkeitsgebot durch die angegriffenen Äußerungen und Unterstützungshandlungen verletzt worden sein könnte, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Aufruf, als auch der nachfolgende Artikel sind in jeder Hinsicht sachlich gehalten. Die mit dem Motto der Gegendemonstration "X-Stadt ist bunt – Kein Ort für Neonazis" verbundene Behauptung, die NPD sei eine Partei, die neonationalsozialistische Ziele verfolge, unterliegt unter dem Gesichtspunkt des Sachlichkeitsgebotes keinen Bedenken. Die NPD vertritt eine nationalistische, völkische und revanchistische Ideologie, die programmatisch und sprachlich derjenigen der NSDAP eng verwandt ist. Sie wird sowohl vom Bundesamt für Verfassungsschutz als auch von den Landesämtern für Verfassungsschutz als rechtsextrem eingestuft. Sie propagiert danach völkischen Nationalismus, wobei das Volk eine ethnisch und rassistisch homogene Einheit darstelle. Dementsprechend müsse "Überfremdung" verhindert werden. Ziel ist daher die Ausweisung der nichtdeutschen Bevölkerung aus der Bundesrepublik. Die NPD verfolgt damit Ziele, die mit der freiheitlich demokratischen Grundordnung nicht zu vereinbaren sind. Diese Überzeugung zu vertreten, ist rechtlich zulässig, ohne dass eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit der NPD ergangen ist (vgl. VGH BW, U. v. 25.04.1989 - 1 S 1635/88 -, VBlBW 1989, 332, m.w.N., VG Stuttgart vom 13.04.2011, Az.: 7 K 602/11).

Das Motto der Demonstration der NPD bestätigt dabei zusätzlich die Annahme, dass anlässlich der Demonstration rassistisches und daher verfassungswidriges Gedankengut verbreitet wird. Bereits das Motto der Versammlung "Fremdarbeiterinvasion stoppen" legt nahe, dass es sich bei der Demonstration auch um eine fremdenfeindliche Aktion handelt. Unter "Invasion" ist ein feindlicher Einfall zu verstehen. Der Begriff "Fremdarbeiter" ist in Deutschland durch seinen Gebrauch während der Zeit des Nationalsozialismus in Deutschland ebenfalls negativ besetzt. Daher bestehen schon aufgrund des Mottos der Versammlung Bedenken hinsichtlich der Verbreitung rassistischen Gedankenguts (vgl. VG Stuttgart a.a.O.).

Die Aufmachung des Aufrufes ist zudem nicht "reklamehaft". Vielmehr wird nüchtern zur Gegendemonstration aufgerufen und sodann mit einer reinen Tatsachenberichterstattung über die Zusammenkünfte zur Absprache der Aktionen anlässlich der geplanten Gegendemonstration berichtet.

Die Äußerungen sind auch verhältnismäßig. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit werden durch den Rang des vom Hoheitsträger zu schützenden Rechtsguts und die Intensität seiner Gefährdung einerseits und durch die Art und Schwere der Beeinträchtigung des Freiheitsrechts des nachteilig Betroffenen andererseits geprägt. Hier geht es um nicht weniger, als den Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung und damit um einen überragenden Belang. Dagegen sind die eher reflexartigen Nachteile der NPD durch das angegriffene Verhalten als äußerst gering zu bewerten, zumal, wie ausgeführt wurde, weder das Versammlungsrecht noch das Recht auf Meinungsäußerung der NPD durch das angegriffene Verhalten beeinträchtigt werden.

2.4. Aber auch wenn man dieser Auffassung nicht folgt und meint, dass das Neutralitätsgebot auch außerhalb des Wahlkampfes im politischen Meinungskampf gelte, bestehen erhebliche Zweifel, ob das angegriffene Verhalten nicht im vorliegenden Fall gerechtfertigt ist.

Amtliche Äußerungen eines Hoheitsträgers mit Eingriffsqualität sind gerechtfertigt, wenn sich der Hoheitsträger im Rahmen der ihm zugewiesenen Aufgaben bewegt, und die rechtsstaatlichen Anforderungen an hoheitliche Äußerungen in der Form des Sachlichkeitsgebotes gewahrt sind. Dies erfordert es, dass mitgeteilte Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden und Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen und den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten sowie auf einem im Wesentlichen zutreffenden und zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen. Außerdem dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit der Äußerung verfolgte sachliche Ziel im Verhältnis zu den Grundrechtspositionen, in die eingegriffen wird, nicht unverhältnismäßig sein (vgl. VG Stuttgart a.a.O m.w.Nw.)

Im vorliegenden Fall ergibt sich die Zuständigkeit der staatlichen Organe der X-Stadt m. E. bereits aus der allgemeinen jedem Beamten gem. Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Pflicht zum Schutz der Verfassung. Nach der Rechtsprechung des BVerfG gebietet die Treuepflicht des Beamten, den Staat und seine geltende Verfassungsordnung zu bejahen und dies nicht bloß verbal, sondern insbesondere in der beruflichen Tätigkeit dadurch, dass der Beamte die bestehenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorschriften beachtet und erfüllt und sein Amt aus dem Geist dieser Vorschriften heraus führt. Die politische Treuepflicht fordert mehr als nur eine formal korrekte, im Übrigen aber uninteressierte, kühle, innerlich distanzierte Haltung gegenüber Staat und Verfassung; sie fordert vom Beamten insbesondere, dass er sich eindeutig von Gruppen und Bestrebungen distanziert, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren. Vom Beamten wird erwartet, dass er diesen Staat und seine Verfassung als einen hohen positiven Wert erkennt und anerkennt, für den einzutreten sich lohnt. Politische Treuepflicht bewährt sich in Krisenzeiten und in ernsthaften Konfliktsituationen, in denen der Staat darauf angewiesen ist, dass der Beamte Partei für ihn ergreift (BVerfG Beschluss vom 22.05.1975, Az.: 2 BvL 13/73).

Diese Pflicht ist einfachgesetzlich auch in § 33 BeamStG enthalten.

Dass die NPD verfassungsfeindliche Ziele verfolgt, steht fest und ist vom BVerfG auch bestätigt worden. Die Tatsache, dass die NPD nicht verboten ist, ändert daran nichts. Die verbindliche Feststellung, dass eine Partei verfassungswidrig ist, kann zwar nach Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG nur das Bundesverfassungsgericht in dem dafür vorgesehenen Verfahren (§§ 43 ff. BVerfGG) treffen. Das Entscheidungsmonopol des Gerichts schließt ein administratives Einschreiten gegen den Bestand einer politischen Partei schlechthin aus, mag sie sich gegenüber der freiheitlichen demokratischen Grundordnung noch so feindlich verhalten (BVerfGE 5, 85 (140); vgl. ferner BVerfGE 17, 155 (166)). Bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann deshalb niemand die Verfassungswidrigkeit einer Partei rechtlich geltend machen (BVerfGE 12, 296 (304)); das heißt, gegen die Partei, ihre Funktionäre, Mitglieder und Anhänger dürfen wegen ihrer mit allgemein erlaubten Mitteln arbeitenden parteioffiziellen Tätigkeiten keine rechtlichen Sanktionen angedroht oder verhängt werden. An dieser Bestands- und Schutzgarantie ("Parteienprivileg") des Grundgesetzes hat auch die NPD vollen Anteil (BVerfG vom 29.10.19975, Az.: 1 BvE 1/75).

Für die Organe, die die Befugnis haben, Verbotsanträge zu stellen, hat das BVerfG entschieden, dass diese nach pflichtgemäßem Ermessen, für das allein sie politisch verantwortlich sind, zu prüfen und zu entscheiden hätten, ob sie den Antrag stellen wollen oder ob die Auseinandersetzung mit einer von ihnen für verfassungswidrig gehaltenen Partei im politischen Felde geführt werden soll. Es sei daher verfassungsrechtlich legitim, wenn die mit dem Recht zum Verbotsantrag ausgestatteten obersten Verfassungsorgane, statt von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, zunächst versuchen, eine Partei, die sie für verfassungswidrig im Sinne von Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG halten, durch eine mit Argumenten geführte politische Auseinandersetzung in die Schranken verweisen zu lassen und dadurch ein Verbotsverfahren überflüssig zu machen. Auch damit erfüllten sie in aller Regel ihren Auftrag, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu wahren und zu verteidigen.

Diese Pflicht haben aber alle staatlichen Organe, auch wenn sie nicht mit dem Recht ausgestattet sind, Verbotsanträge zu stellen. Daraus folgt, dass auch diese staatlichen Organe nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht haben, sich politisch mit verfassungswidrigen Parteien, auch soweit sie noch nicht verboten sind, auseinanderzusetzen und sie in ihre Schranken zu weisen. Dies gilt jedenfalls, soweit das Sachlichkeitsgebot beachtet wird. Soweit daraus für eine Partei faktische Nachteile entstehen, ist sie dagegen nicht durch Art. 21 GG geschützt (BVerfGE 39, 334 (360), BVerfG vom 29.10.1995, Az.: 1 BvE 1/75).

Auch kommunale Organe und Beamte sind daher für den politischen Kampf gegen die NPD aufgrund der beamtenrechtlichen Grundpflicht aus Art. 33 Abs. 5 GG, die Verfassung zu schützen, zuständig.

Soweit daher in diesem Zusammenhang Gerichte eine Zuständigkeit von Gemeinden und Städten zur Einschätzung der Verfassungswidrigkeit und deshalb unter Berücksichtigung des Neutralitätsgebotes eine Befugnis der kommunalen Organe zu derartigen Äußerungen und Unterstützungen verneinen (so VG Greifswald, Urteil vom 06.09.2011, Az.: 2 A 542/11; VG Gera, Beschluss vom 06.07.2010, 2 E 465/10), überzeugt dies nicht.

Als weitere Regelungen, die die Zuständigkeit der kommunalen Organe im Meinungskampf mit den Zielen verfassungswidriger Parteien begründen können, kommen folgende in Betracht (für Mecklenburg-Vorpommern):
  • Die aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 und 2 KV-MV (kommunale Selbstverwaltung)
  • Art. 18 Verf M-V (Schutz ethnischer und nationaler Minderheiten)
  • Art. 19 Abs.1 Verf M-V (Unterstützung von Initiativen, die auf das Gemeinwohl gerichtet sind und der Selbsthilfe sowie dem solidarischen Handeln dienen)
Durch die angegriffenen Äußerungen wird die Zuständigkeit auch nicht überschritten. Im vorliegenden Fall wird durch die angegriffenen Äußerungen und Unterstützungshandlungen der NPD die Funktion, die sie im Parteienstaat des Grundgesetzes hat, nicht bestritten. Im Gegenteil, die Positionen, die die NPD mit der geplanten Demonstration verbreiten will, ("Unsere Heimat – unsere Arbeit! Fremdarbeiterinvasion stoppen") wird politisch angenommen, in dem sich die staatlichen Organe mit ihnen auseinandersetzen und zu einer gesellschaftlichen Auseinandersetzung in Form einer Meinungsäußerung durch eine (Gegen)versammlung für Demokratie und Toleranz aufrufen. Das Recht und die faktische Möglichkeit, sich wie jede andere Partei zur Wahl zu stellen, wird dadurch ebenso wenig in Frage gestellt wie ihr Recht, sich zwischen und unabhängig von den jeweiligen Wahlen dem Bürger darzustellen.

Dass das Sachlichkeitsgebot eingehalten wird, ist oben bereits dargestellt worden.

Zu dem gleichen Ergebnis gelangt man meines Erachtens auch, wenn es um "PEGIDA-Bewegungen" geht, soweit dort ein verfassungsfeindliches Motto Gegenstand der angekündigten Demonstration ist. Umgekehrt werden Aufrufe zu Gegendemonstrationen gegen Veranstaltungen der NPD auch dann bedenklich, wenn das Veranstaltungsmotto verfassungsrechtlich unbedenklich ist.

IV. Fazit

Die Behauptung, das Neutralitätsgebot des Staates verwehre es ihm aktiv mit politischen Mitteln, sich verfassungswidrigen Organisationen wie z. B. der NPD entgegenzustellen, erweist sich m. E. als unzutreffend. Vielmehr sind Beamte und staatliche Organe verpflichtet, sich aktiv für die freiheitlich demokratische Grundordnung einzusetzen. Aus dieser Pflicht erwächst die Zuständigkeit und Befugnis aller staatlichen Organe, sich zu den verfassungsfeindlichen Zielen dieser Parteien und Organisationen auch öffentlich zu äußern und ihnen entgegenzutreten. Dazu gehört auch der Aufruf an die Bevölkerung, sich gegen die verfassungsfeindlichen Ziele zu stellen.

Allerdings muss diese Auseinandersetzung von staatlicher Seite sachlich erfolgen. Insbesondere müssen die Feststellungen zu den verfassungsfeindlichen Zielen der bekämpften Partei wahrheitsgemäß sein. Die Äußerungen dürfen nicht "reklamehaft" dargestellt werden.

Außerhalb der amtlichen Funktion unterliegen Beamte nicht dem Neutralitätsgebot, sondern nur der allgemeinen beamtenrechtlichen Pflicht zur amtsangemessenen politischen Zurückhaltung.

Rechtsanwalt Jost v. Glasenapp

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12/2017

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